TBKTSG Online: Ông đánh giá thế nào về tình hình phân cấp ngân sách nhà nước hiện nay?

GS-TS Trần Thọ Đạt:  Việt Nam đã phân cấp trách nhiệm tài khóa ngày càng nhiều hơn cho các địa phương trong hai thập kỷ gần đây. So với tổng thu cân đối Ngân sách Nhà nước (NSNN) thì thu ngân sách địa phương (NSĐP) đã tăng từ 26,4% (1997-2003) đến hơn 35% (2004-2011) và 42% (2015-2017). So sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ thu NSĐP trong GDP của Việt Nam đạt gần 10% giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển.

Song tỷ lệ chi tiêu của NSĐP trong tổng chi NSNN cũng tăng nhanh lên nhanh chóng, từ khoảng 40% năm 1997 lên hơn 60% tổng chi NSNN năm 2012, trước đi giảm xuống trong giai đoạn tiếp theo. Đến năm 2018, tỷ lệ chi NSĐP vẫn ở mức khoảng 55% tổng chi cân đối NSNN. So sánh quốc tế cho thấy Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn ngay cả với mức trung bình của nhóm các nước OECD.

Phân cấp ngân sách có đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương không thưa ông? Tính công bằng có đi kèm với tính hiệu quả của phân cấp?

Cơ chế điều chỉnh ngân sách của Việt Nam hiện nay nhằm đảm bảo phân chia nguồn lực NSNN theo hướng ngang bằng giữa các địa phương. Mặc dù tính tổng thể thì các tỉnh khá giả có số thu NSĐP cao hơn nhiều so với các tỉnh nghèo, song nếu tính theo đầu người thì mức chi NSĐP lại khá đồng đều giữa các địa phương và nhiều tỉnh nghèo có số chi bình quân cao hơn các tỉnh khá giả hơn ở vùng đồng bằng. Điều này có thể lý giải là do chính quyền địa phương (CQĐP) đóng vai trò lớn hơn về cung cấp dịch vụ công tại các tỉnh nghèo hơn. Hơn nữa, tỷ trọng của các hoạt động ngoài nhà nước tại các tỉnh khá giả hơn là cao hơn (nói cách khác là nhiều nguồn lực ngoài xã hội đã được huy động cho việc cung cấp dịch vụ công). Tại các tỉnh nghèo, do mật độ dân số thấp và hạ tầng kém phát triển nên chi phí cung cấp dịch vụ cũng cao hơn các tỉnh khá giả. Các thành phố và tỉnh đồng bằng do ưu thế về quy mô tại các khu vực đông dân hơn nên chi phí cung cấp dịch vụ công cũng thấp hơn.

Nhưng phân cấp ngân sách theo cơ chế hiện nay chưa hiệu quả. Một nghiên cứu của WB cho thấy, các địa phương khu vực miền núi phía Bắc trung bình có mức chi cao hơn đến 42% để tạo ra cùng một mức dịch vụ so với các địa phương đạt hiệu suất cao nhất. Tây Nguyên có mức chi trung bình cao hơn 35%. Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung (29%) và khu vực Đồng bằng sông Hồng (21%) . Các địa phương cung cấp dịch vụ với mức chi thấp nhất là Đông Nam Bộ với mức chi bình quân cao hơn 7% so với các địa phương đạt hiệu suất cao nhất. Đồng bằng sông Cửu Long có mức chi bình quân cao hơn là 9%.

Như vậy, bài toán hiệu quả trong chi tiêu công vẫn là một thách thức lớn trong phân cấp.

Với cơ chế phân cấp như hiện nay, ông đánh giá thế nào về tính ổn định và bền vững của NSĐP?

Nghiên cứu của chúng tôi chỉ ra rằng mô hình phân cấp ngân sách hiện nay bộc lộ một số hạn chế. 

(1) mô hình phân chia ngân sách hiện nay chưa thực sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, mà ngược lại khuyến khích các tỉnh tăng chi. Mặc dù tỷ lệ phân chia được giữ ổn định từ 3-5 năm theo Luật Ngân sách nhưng các địa phương có nguồn thu tăng lên sẽ tìm mọi cách đẩy mạnh tăng chi NSĐP để tránh bị điều tiết nguồn thu về NSTW. Một khi các khoản chi tiêu không được xây dựng trên nguyên tắc hiệu quả và kết quả của chúng chưa được đánh giá chính xác thì hệ quả là quy mô chi NSNN tăng lên nhưng chất lượng chi tiêu sẽ kém hơn.

(2) nguồn vốn đầu tư của trung ương giảm đã ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Hơn nữa, phân cấp quá mạnh sẽ dễ dẫn đến tình trạng đầu tư lãng phí khi các địa phương đều có nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng giống nhau (sân bay, cảng biển…) làm giảm hiệu quả sử dụng và lãng phí, dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải… Tình trạng đầu tư công tràn lan, chồng chéo, kém hiệu quả của một số địa phương, thậm chí vượt xa khả năng của NSĐP, có phần nguyên nhân từ cơ chế phân cấp ngân sách. Điều này dẫn đến rủi ro là càng phân cấp mạnh thì nguy cơ mất ổn định hệ thống ngân sách càng lớn.

(3) tỷ lệ thu ngân sách của các địa phương đã tăng lên đáng kể trong thời gian gần đây không xuất phát từ việc thay đổi trong phân cấp ngân sách theo hướng để lại nguồn thu nhiều hơn cho địa phương mà chủ yếu là do các địa phương tập trung khai thác các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP. Các địa phương tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Nguồn thu đất đai lớn có thể làm các địa phương có nguy cơ rơi vào tình trạng “căn bệnh Hà Lan”.

Thiếu hụt nguồn chi cho đầu tư xây dựng đã khiến các địa phương buộc phải đi vay nợ, khi mà những địa phương có nguồn thu từ phân cấp cao lại là những nơi có nhu cầu chi lớn. Luật NSNN 2015 và luật Quản lý nợ công 2009 quy định về tỷ lệ vàng theo đó chính quyền cấp tỉnh không được vay cho chi thường xuyên mà chỉ cho vay đầu tư. Tuy nhiên, vẫn có tình trạng một số địa phương đã vi phạm hạn mức này.

Nhóm nghiên cứu có khuyến nghị gì về vấn đề phân cấp tài khóa?

Cần thiết kế lại hệ thống NSNN và hướng tới quản lý ngân sách theo kết quả. Sửa đổi cơ chế phân cấp theo hướng tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách. Ngân sách phải được phân bổ trên cơ sở đo lường kết quả đầu ra một cách chính xác hơn. Phân cấp cũng cần xem xét đến điều kiện, năng lực thực tế từng địa phương và cơ chế để thực hiện các dự án đầu tư mang tính liên khu vực.

Trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu. Trước mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do trung ương quyết định.

Đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.

Cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa và thận trọng hơn nữa với vay nợ của chính quyền địa phương. 

“Đánh giá Kinh tế Việt Nam 2018 có tên gọi “Hướng tới chính sách tài khóa bền vững và hỗ trợ tăng trưởng” do Nhóm tác giả Trần Thọ Đạt - Tô Trung Thành và các tác giả chính: Vũ Sỹ Cường, Phạm Thế Anh, Bùi Trinh và Đinh Tuấn Minh chấp bút.